金融業(yè)將探尋統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管之路
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(簡稱《建議》)提出，加強金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合我國國情和國際標準的監(jiān)管規(guī)則，實現(xiàn)金融風險監(jiān)管全覆蓋。
改革金融監(jiān)管體制并非現(xiàn)在才提出，但是最近發(fā)生的各種金融市場風險事件將這一改革推到了整體金融改革任務(wù)清單中的最前端。業(yè)內(nèi)人士建議，未來，必須要將宏觀貨幣政策和微觀金融機構(gòu)監(jiān)管結(jié)合在一起，才能適應(yīng)最新的金融業(yè)態(tài)發(fā)展，防范系統(tǒng)性風險。值得注意的是，雖然統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管是趨勢，但監(jiān)管機構(gòu)的整合并非一蹴而就。
動因 風險倒逼現(xiàn)行監(jiān)管體制改革
習近平總書記在對《建議》做說明時專門提及，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，在很大程度上影響甚至決定著經(jīng)濟健康發(fā)展。現(xiàn)代金融發(fā)展呈現(xiàn)出機構(gòu)種類多、綜合經(jīng)營規(guī)模大、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復雜、交易頻率高、跨境流動快、風險傳遞快、影響范圍廣等特點。國際金融危機爆發(fā)后，主要國家均加大了金融監(jiān)管體系改革力度，核心是提高監(jiān)管標準、形成互為補充的監(jiān)管合力和風險處置能力。
習近平還指出，近年來，我國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，形成了多樣化的金融機構(gòu)體系、復雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經(jīng)營趨勢明顯。這對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會就加強金融監(jiān)管提出了完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的改革任務(wù)。近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風險。
從2013年的“錢荒”，到今年年中的股災，最近兩年以來，我國金融體系風險事件不斷爆發(fā)。北京金融衍生品研究院首席宏觀研究員趙慶明表示，目前中國處于經(jīng)濟增速回落、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的特殊階段，面臨跨越“中等收入陷阱”的挑戰(zhàn)。從其他國家的歷史經(jīng)驗來看，在這一階段，金融體系極易出現(xiàn)更多的風險事件。中國金融改革和開放的步伐在不斷加大，銀行業(yè)整體的不良率在上升，人民幣貶值預期引發(fā)的資本流動變化也更為顯著。在這種情況下，防范金融風險顯得尤其重要，而在抑制和化解風險的過程中，金融監(jiān)管是非常重要的一環(huán)。
分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制在2003年最終確立。不過，頻頻爆發(fā)的金融風險對現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體系形成巨大挑戰(zhàn)。
中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，目前可以關(guān)注到兩類現(xiàn)象：一是不少體制內(nèi)的銀行、保險和證券公司等進行“跨界”的綜合化經(jīng)營的趨勢明顯，嚴重沖擊現(xiàn)有“一行三會”的監(jiān)管格局;二是一些體制外的新興的金融業(yè)態(tài)，比如互聯(lián)網(wǎng)金融以及一些民間的財富管理公司發(fā)展極為迅速，關(guān)系整個金融系統(tǒng)的安全，但是其處于“三不管”的監(jiān)管真空地帶。“金融機構(gòu)跨界經(jīng)營使得整個金融市場的聯(lián)系度正在提高，形成系統(tǒng)性風險的可能性在上升，將監(jiān)管不同業(yè)態(tài)的金融監(jiān)管統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，并把現(xiàn)有監(jiān)管體系外的機構(gòu)納入到現(xiàn)行監(jiān)管框架之內(nèi)，是大勢所趨。”曾剛說。
方向 “分久必合”乃大勢所趨
習近平在對《建議》做說明時還指出，國際金融危機發(fā)生以來，主要經(jīng)濟體都對其金融監(jiān)管體制進行了重大改革。主要做法是統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構(gòu)和金融控股公司，尤其是負責對這些金融機構(gòu)的審慎管理;統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，包括重要的支付系統(tǒng)、清算機構(gòu)、金融資產(chǎn)登記托管機構(gòu)等，維護金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健高效運行;統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計，通過金融業(yè)全覆蓋的數(shù)據(jù)收集，加強和改善金融宏觀調(diào)控，維護金融穩(wěn)定。這些做法都值得我們研究和借鑒。
值得注意的是，剛剛履新央行副行長的陳雨露在2013年發(fā)表的著作《大金融論綱》中，也曾提及應(yīng)建立完善包括貨幣政策、信貸政策和金融監(jiān)管政策在內(nèi)的“三位一體”的宏觀審慎政策框架體系，并通過各種政策之間的合理協(xié)調(diào)和有效搭配，促進金融和實體經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。他也曾撰文稱，推行“全口徑監(jiān)管”勢在必行，在多頭監(jiān)管體制下，分立的監(jiān)管機構(gòu)往往只關(guān)注自己管轄范圍內(nèi)的局部穩(wěn)定，而對整個金融體系的風險累積漠不關(guān)心。為避免這一問題，在新的宏觀審慎監(jiān)管體系下，必須對監(jiān)管資源進行重新整合，建立起統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。
從國際經(jīng)驗來看，金融監(jiān)管“分久必合”的趨勢正在顯現(xiàn)，不少國家也進行了監(jiān)管機構(gòu)的整合。中國銀行業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟學家、香港交易及結(jié)算所首席中國經(jīng)濟學家巴曙松日前在出席財新峰會時表示，金融危機爆發(fā)后，美國、英國、歐盟等國家或地區(qū)紛紛對金融監(jiān)管體系進行改革，由傳統(tǒng)的多頭監(jiān)管向雙峰監(jiān)管甚至是一元的綜合監(jiān)管發(fā)展，同時強化中央銀行的監(jiān)管職責，逐漸成為主流。巴曙松表示，貨幣政策和監(jiān)管行為全部整合在一起，有利于信息溝通和貨幣政策制定。同時在央行和監(jiān)管機構(gòu)之間設(shè)置防火墻，防止利益沖突和政策干擾。
將宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管相結(jié)合成為不少業(yè)內(nèi)人士的共識。一位常年研究金融監(jiān)管體制的業(yè)內(nèi)人士對《經(jīng)濟參考報》記者說，貨幣政策和具體的對金融機構(gòu)的微觀監(jiān)管不能完全脫離，否則，一些宏觀調(diào)控的政策效果就會大打折扣。“蘿卜加大棒的政策是最有效的。可是，在現(xiàn)行體制下，有的監(jiān)管部門只有蘿卜，有的監(jiān)管部門只有大棒，二者若不能配合，則無法達到預期的監(jiān)管效果。”他說。
探索 機構(gòu)整合需進一步觀察
曾剛表示，未來的監(jiān)管要更加體現(xiàn)對宏觀系統(tǒng)穩(wěn)定性的關(guān)注，體現(xiàn)對整個金融市場波動的關(guān)注，加強監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)。但是，現(xiàn)有體制改革的路徑需要進一步探討，現(xiàn)階段是否一定要進行機構(gòu)的整合也需要進一步觀察。
以美國為例，鑒于美國金融監(jiān)管體系比較復雜，改變現(xiàn)行監(jiān)管框架存在困難，在金融危機后美國采取了務(wù)實和折中的方案，在不改變現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的前提下新成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(FSOC)，負責識別防范系統(tǒng)性風險和加強監(jiān)管協(xié)調(diào)。
“美國的聯(lián)邦體制和中國不同，不具有完全的可比性。不過，在機構(gòu)整合方面，是否要完全推倒現(xiàn)有的體制架構(gòu)，確實要統(tǒng)籌考量其中的成本和收益。客觀來看，分業(yè)監(jiān)管也有其優(yōu)勢。”曾剛表示。
國務(wù)院于2013年曾發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的批復》指出，為進一步加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，保障金融業(yè)穩(wěn)健運行，經(jīng)國務(wù)院同意，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由人民銀行牽頭，成員單位包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局，必要時可邀請發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部門參加。除了該部際聯(lián)席會議制度之外，反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度和處置非法集資部際聯(lián)席會議制度目前也都在運行之中。不過，在不少業(yè)內(nèi)人士看來，該機制過于松散，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管方面難有作為。曾剛建議，在現(xiàn)行框架下，可以嘗試進一步做實金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度。